Tribune d’élu.e.s – [03/09/2017] Pour quelques euros en moins…

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[Tribune d’élu.e.s]

#Pour quelques euros de moins…

@André Gachet  @Nathalie Perrin-Gilbert 


La Métropole, l’action sociale et les coupes budgétaires

Depuis que la Métropole de Lyon a pris l’ensemble des compétences du Département, elle est devenue le grand ordonnateur de l’action sociale sous toutes ses formes, avec toutes ses institutions, organismes, associations et les personnels qui vont avec.

Dès janvier 2015, lors des premières décisions métropolitaines et plus encore aujourd’hui, au moment où l’Etat entend construire l’efficacité sur de substantielles économies, nous sommes invités à faire autant, sinon mieux, avec moins. Comme le dit le Ministre des comptes publics, Gérald Darmanin, le 20 juillet, « l’effort de réduction des dépenses sera réparti sur l’ensemble des administrations » et il ajoute que « toute l’action réformatrice » du gouvernement se concentrera dans les prochains mois « sur l’amélioration de l’efficacité des politiques du logement, de formation professionnelle et d’intervention sociale ». Ce qui cible d’ores et déjà les prochaines réductions de dépenses publiques.

Le risque d’une politique de moyens sans objectifs

Une orientation qui met paradoxalement en évidence combien l’action sociale s’est trop longtemps construite sur des moyens plutôt que sur des objectifs, au risque de provoquer des additions infinies(1) sans apporter de solutions. Les diminutions appliquées au cours des derniers exercices (-6% pour tous) s’inscrivent dans cette logique de moyens avec des conséquences d’une exceptionnelle gravité. Celles-ci sont déjà lisibles dans l’épuisement des acteurs contraints par le manque de ressources qui en est la première manifestation(2). Elles le sont également dans les signes inquiétants d’une maltraitance qui ne dit pas son nom parce qu’elle repose sur l’absence.

L’objectif dans le domaine social, comme dans d’autres, ne peut se limiter aux économies réalisées. Le sens de l’action sociale est à rechercher dans la volonté politique de prendre soin dans une société où les risques de ruptures et d’isolement sont présents. Cette volonté repose sur le caractère universaliste de la protection tel que l’énonce la Constitution et les textes qui en sont issus, sans préjudice des dispositions supranationales (3).

Une responsabilité inscrite dans les textes qui suscite bien des résistances

Toute la légitimité de la fonction d’élu repose sur la relation avec celles et ceux qui vivent sur les territoires de la Métropole, concitoyens de toutes origines et de toutes conditions, plus particulièrement celles et ceux que les circonstances ont éloigné de la relation sociale ou qui se trouvent en situation de dépendance.

L’élu doit être inquiet de la situation des plus vulnérables, attentif aux dysfonctionnements, soucieux des manques… il se félicitera ensuite, et ensuite seulement, de « ses » bons résultats.

La responsabilité de la Métropole s’accorde à ses prérogatives. Dans les domaines de la protection de l’enfance, de l’insertion sociale, du logement, de l’accessibilité et de l’autonomie jusqu’au grand âge, elle doit entendre les besoins, décrypter les attentes pour agir. L’action départementale ou métropolitaine dans le domaine médico-social est avant tout affaire de droit (4).

Le droit qui structure notre organisation sociale n’en reste pas moins fragile. La tentation est grande de raboter les obligations qui en découlent, au nom de prétendus principes de réalité, comme on l’a vu en 1995 lorsque les députés ont voulu subordonner « aux moyens disponibles » l’accueil scolaire des enfants autistes, ou encore dans les multiples tentatives de restreindre le champ d’application de l’article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) ou encore des dispositions de la loi sur le droit au logement opposable.

Dans cette ligne, les exemples sont multiples et permanents. Le 14 juin 2017 (5), le Conseil d’Etat a dû préciser le sens des responsabilités suite à la tentative des Départements d’obtenir l’abrogation du décret relatif à l’accueil et aux conditions d’évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.

Les risques de détricotage sont permanents. Le dernier rapport sénatorial sur la protection de l’enfance – par ailleurs très intéressant – reprend l’antienne du « moins disant ». Les auteurs estiment en effet qu’ « en raison de l’incertitude pesant sur la minorité des jeunes en attente d’évaluation, leur hébergement dans des structures exclusivement dédiées aux mineurs ne paraît pas souhaitable ». Il est certain que les rédacteurs n’ont pas mesuré la dangerosité du propos, car après tout, les mêmes se préoccuperont ensuite du décrochage, de l’errance des jeunes, de la radicalisation, …

Dans le domaine du logement, on revient en arrière sur des droits : d’un côté (en 2016) on instaure le plafonnement des loyers ouvrant droit à l’aide au logement (pour inciter les pauvres à « choisir » un logement moins cher), de l’autre on ampute la même aide de 5 euros. Entre ces deux « économies », l’une agissant par le haut et l’autre par le bas, il y a les plus modestes de nos concitoyens : ceux-ci sont pris au piège des jeux du marché que nos économistes ignorent. En prétendant agir sur le montant des loyers par l’ajustement des aides en fonction d’un plafond – c’est- à-dire d’un loyer considéré comme trop élevé, ou en rabotant -même de quelques euros – l’aide minimale, on obtient un seul résultat : l’exclusion des plus modestes. Ajoutons qu’il est toujours impossible même dans une République en marche d’évoquer sérieusement la régulation des loyers. Il faut pour cela avoir connu des fins de mois difficiles ou même simplement avoir eu à examiner les demandes d’aides facultatives que dispensent nos CCAS et accepter d’en tirer les conclusions.

L’évaluation des tâches immatérielles, enjeu et éclairage

Des choix budgétaires concentrés qui ne fonctionnent que sur le plan comptable, ignorent des pans entiers de la réalité quotidienne et finissent par ressembler à des raisonnements de café du commerce menant inévitablement dans le mur. Prétendre que l’on dépense trop sans évaluer le retour sur investissement relève soit de la posture idéologique, soit de la méconnaissance des réalités, soit des deux.

Que connaît-on de l’action médico-sociale, de ses objectifs construits à partir du Conseil National de la Résistance et du travail des pionniers, relayés par les militants des droits au fil des années ? Combien imaginent encore que le social relève du bénévolat en ignorant la nature et la diversité des compétences professionnelles qui sont engagées ?

L’évaluation est une grande question car l’action sociale repose sur de l’immatérieldans lequel l’analyse de la performance sort des cadres habituels de ce qui est considéré comme efficace. Le financement à l’acte induit une idée de la performance autour du nombre. Faire du chiffre est en général un cache-misère. Recevoir une personne en grande difficulté prend plus de temps qu’un accueil informatif. Faire d’une toilette à une personne âgée, un véritable soin, implique d’accepter un temps plus important que celui d’une simple douche. On peut multiplier les exemples où la performance ne peut se réduire aux nombres d’actes dans tous les domaines et dans toutes les administrations (Pôle emploi, police, justice,..). Il faut en tenir compte dans nos modes de financements.

Il est nécessaire de rechercher des formes d’évaluation qui intègrent l’impact social des mesures prises afin de pouvoir en rendre compte notamment dans leur relation avec leurs financements. Les travaux de l’ESSEC (6) et d’autres institutions méritent d’être regardés avec attention. Nous avons par ailleurs sur le territoire de la Métropole des compétences dans ce domaine qui pourraient être utilisées (7). Dans la sphère de l’action sociale ou médico-sociale, l’usager ou le bénéficiaire est un acteur majeur. Sa place dans l’évaluation doit être prépondérante, y compris dans la complexité d’une analyse qui n’est pas seulement celle du degré de satisfaction.

Impossible enfin d’oublier la nécessaire prise en compte de l’évolution structurelle des problématiques : les vieux vieillissent différemment, les jeunes mineurs étrangers ne sont pas des migrants ordinaires, les personnes en situation de handicap physique ou mental peuvent bénéficier de la désinstitutionnalisation ou au contraire en pâtir, les réfugiés ne peuvent être réduits à la dimension d’une « crise » médiatique, les demandeurs de logement ne doivent pas devenir les mendiants d’un système qui leur refuse le droit de choisir…

L’absence est responsable de la maltraitance

L’absence, c’est celle du manque de personnel les fins de semaine dans les maisons de retraite qui fonctionnent déjà en pleine activité avec un ratio personnel/résident inférieur de moitié de celui des pays nordiques (8). C’est la faiblesse des moyens infirmiers dans les EHPAD face au regroupement des GIR les plus dépendants dans des établissements qui deviennent des mouroirs sans véritables moyens d’accompagnement. Certes, tout n’est pas aussi noir, mais la menace est sérieuse.

L’absence c’est la non décision dans l’accueil des mineurs isolés. Une jeune fille mineure doit attendre plusieurs semaines à la rue que la décision de reconnaissance de sa minorité soit prise. Elle bénéficiera ensuite peut-être d’une prise en charge à l’hôtel en attendant sa majorité qui lui permettra de retrouver la rue. Certes, il y a d’autres jeunes gens qui sont pris en charge, mais le nombre de celles et ceux qui restent dans la rue n’est déjà plus anecdotique. La banalisation de l’absence de protection d’un seul mineur devrait être un signal grave.

L’absence de confiance est devenue un mode gestion : un mineur l’est-il vraiment ? Le demandeur d’hébergement qui refuse un hébergement parce que celui-ci suppose la séparation des parents – Madame sera prise en charge mais pas Monsieur – est-il vraiment dans l’urgence ? Le demandeur d’aide n’est-il pas un profiteur ? Le demandeur de logement à qui aucun choix n’est laissé, sinon celui de dire oui à toute proposition, n’est-il pas trop exigeant lorsqu’il refuse ce que l’on a eu tant de mal à lui trouver ? Les exemples de présomption d’illégitimité sont nombreux. Il est pourtant plus exigeant de donner aux personnes en attente d’un soutien la part de responsabilités qui leur revient.

La connaissance et les objectifs

Les orientations actuelles fondées sur les coupes budgétaires nous conduisent à la catastrophe. Il y a urgence à contextualiser l’action sociale dans ce moment. Cela passe par un retour sur la nature des réponses apportées à une demande complexe et multiforme. Cela passe par un examen précis des conditions de l’accès au droit commun. Par exemple, nous avons vu des situations absurdes de maintien à l’hôtel durant plusieurs années de familles non « expulsables » qui se verront le jour de la régularisation contraintes d’accepter une solution inadaptée, au motif qu’elles ont déjà « assez profité du système ». Les pauvres portent la faute de nos incapacités.

Comment pouvons-nous imaginer construire des réponses face à des questions qui ne sont pas posées ? S’il faut saluer la volonté d’une meilleure compréhension des sources du mal-logement à partir de l’utilisation d’outils adaptés (9), il reste, en matière de connaissance, de nombreux chantiers à ouvrir.

Nous savons certes le nombre de sans abri qui restent sans réponse au 115. Mais nous ne savons rien d’eux : travaillent-ils ? Ont-ils ou non des papiers ? Où vivaient-ils avant ? Comment en sont-ils arrivés là ? Selon les lieux, l’enregistrement de la demande et de l’offre se fait sur des modes différents – ici on compte les lits, là les personnes – et au bout du compte (si j’ose dire) on ne sait rien, sinon « qu’il y en a toujours trop ». Dans ce domaine la Métropole peut agir, se mettre à niveau, à la condition de trouver un mode de réelle coordination qui inclut les services de l’Etat et ceux du secteur associatif.

Rassembler la connaissance dispersée n’est pas une tâche impossible mais une impérieuse nécessité pour sortir d’une situation que nous ne savons qualifier qu’avec un vocabulaire médical qui évoque le symptôme et ignore la maladie : « le système est embolisé », disons-nous.

L’absence de connaissance quantitative et qualitative affecte tous les domaines de l’action sociale. L’à-peu-près permet toutes les outrances. La remarque s’étend à la question de l’asile devenue une sorte d’entité métaphysique faite de faux-réfugiés, d’appel d’air et d’une misère du monde quelque peu envahissante. Ainsi, on qualifie facilement les albanais de migrants économiques, alors que les décisions accordant la protection subsidiaire à des requérants victimes de mauvais traitements se multiplient.

Que dire de la protection de l’enfance alors que la Métropole de Lyon est l’un des 8 départements dépourvus d’un observatoire (10). Dans ce domaine aussi l’absence d’informations croisées permet aujourd’hui de se satisfaire d’un « Nous faisons mieux que beaucoup d’autres ».

L’incapacité des acteurs (travailleurs sociaux et médico-sociaux, accueillants, animateurs de dispositifs,..) à répondre à des besoins primaires, en fait à leur corps défendant des persécuteurs. Il leur faudra donc trouver quelques excuses pour l’inacceptable, celles-ci se nichent inévitablement dans le comportement des demandeurs, dont l’agressivité, les refus, l’apathie – une autre dénomination du découragement – ne peuvent avoir d’excuses.

L’obligation qui est faite aux « bénéficiaires » de s’adapter à un système qui est incapable de le faire à leur endroit, est à la source d’une culpabilité qui leur est renvoyée en toute occasion. « Vous êtes responsable de ce qui vous arrive. Faites donc un effort. Si vous refusez ce qui vous est proposé, c’est donc que vous n’avez besoin de rien »….

Au fil des démarches, d’obstacles en refus, c’est l’estime de soi de tous les acteurs qui est mise à mal. C’est dans ce contexte qu’un sursaut est nécessaire, sortons du déni pour entrer dans une dynamique de projets capables de surmonter les difficultés par des orientations exigeantes et des choix novateurs qui acceptent les contraintes.

En conclusion

Le défi qui est posé à la Métropole est celui d’un changement radical d’approche des questions sociales et médico-sociales. Il est temps de donner une personnalité métropolitaine à l’action sociale encore imprégnée des pratiques et orientations du Département du Rhône.

Nous pouvons aussi aller à la rencontre des métropoles, des villes, des départements qui, comme nous, sont à l’œuvre avec des problématiques similaires : Nantes Métropole pour l’habitat temporaire, Paris pour les solutions alternatives et le logement choisi, Strasbourg pour la lutte contre la vacance locative, … et pourquoi pas Berlin pour ses initiatives citoyennes ou Barcelone pour son action forte de résistance au marché, Odense (au Danemark) pour sa politique sociale municipale ou encore Rome pour son réseau associatif de rue…

L’évolution que nous appelons de nos vœux, et pour laquelle nous nous engageons, repose sur un effort de connaissance, un renforcement des coordinations entre acteurs et une sollicitation qualitative en direction de tous les acteurs, associatifs et institutionnels. Sur les grands dossiers comme celui de la protection de l’enfance, une Conférence de consensus est nécessaire. Enfin, sur toutes les questions et orientations, la Métropole peut prendre l’initiative d’auditions qui donneraient la parole aux expertises (y compris contradictoires) et aux usagers du quotidien.

Pour que ne résonne pas chez nous, le cri de révolte d’un Daniel Blake dans le film éponyme de Ken Loach (11) : « Je suis un humain, un citoyen, simplement un citoyen »… Nous voulons d’autres palmes d’or pour notre Métropole.

Août 2017

André GACHET et Nathalie PERRIN-GILBERT Conseiller.e.s Métropole de Lyon Groupe de Réflexion et d’Actions Métropolitaines

(1) Une tradition particulièrement lisible dans le domaine de l’hébergement d’urgence. Une seule réponse : des lits supplémentaires sans rechercher d’adéquation à la demande pour finir par affirmer « nous ne pouvons pas accueillir tout le monde… » comme si l’urgence n’était affaire que de flux.

(2) L’évolution inquiétante du taux d’absentéisme dans les services sociaux est une marque profonde des dysfonctionnements institutionnels. On lira avec profit le chapitre consacré à cette question dans le Rapport annuel d’activités (2016) du CCAS de Lyon.

(3) Essentiellement dans le Code de l’Action Sociale et des Familles, mais également celui de la Santé Publique, de la Construction et de l’Habitation, … et dans les dispositions de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme, de la Charte Sociale (révisée), de la Charte des Droits Fondamentaux et de l’ensemble des traités et conventions ratifiés par la France.

(4) cf. note 3 (précédente) et les dispositions du Code Général des Collectivités Territoriales.

(5) Le Conseil d’Etat rejette la requête, enregistrée le 26 août 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, par l’Assemblée des départements de France qui demande l’annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2016-840 du 24 juin 2016 pris en application de l’article L. 221-2-2 du code de l’action sociale et des familles et relatif à l’accueil et aux conditions d’évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.

(6) Face à un sujet qui reste complexe et des outils insuffisants, l’ESSEC a choisi en 2011 de travailler à partir de l’approche SROI (Social Return on Investment), développée aux États-Unis puis en Grande Bretagne, elle propose un cadre pour comprendre, mesurer puis valoriser l’impact social créé par une organisation pour un montant d’investissement donné. L’ESSEC IIES a décidé de tester cette approche ambitieuse, afin d’en cerner les atouts et les limites mais aussi la manière dont elle peut concrètement s’appliquer dans le secteur de l’Insertion par l’Activité Économique (IAE). http://iies.essec.edu

(7) Le secteur associatif, les milieux universitaires, les institutions aussi ont développé des outils dont il suffirait de rechercher ou de favoriser la connexion.

(8) Le ratio moyen des pays scandinaves est de 1, il est chez nous, dans le meilleur des cas, de 0,54.

(9) Le PLALHPD propose l’utilisation de la grille ETHOS (typologie européenne du mal-logement).

(10) L’observatoire départemental de la protection de l’enfance est prévu par l’article L226-3-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles.

(11) Ken Loach a obtenu la Palme d’Or pour le film Moi, Daniel Blake qui raconte l’histoire d’un homme et d’une jeunemère élevant seule ses enfants perdus dans le labyrinthe de la politique sociale britannique.

One thought on “Tribune d’élu.e.s – [03/09/2017] Pour quelques euros en moins…

  1. C’est du costaud pour la rentrée !!!
    Beaucoup de pistes intéressantes sur différents sujets qui mériteraient effectivement que les élus (et, en première ligne, le Président actuel de la Métropole) acceptent de travailler en lien permanent avec les associations (salariés et bénévoles) sur le terrain au quotidien et capables d’apporter une expertise vérifiable … plutôt que de se contenter de rabâcher des slogans qui n’ont aucune valeur sinon médiatique !

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